监狱警察职业化建设研究

江苏省司法警官学校 胡配军

摘要：以现代监狱理念为指导，监狱警察应当而且只应当从事监狱警察事务，实践中，监狱警察的职责不纯与错位严重制约了监狱工作的效率与水平，开展监狱警察职业化建设成了势所必然，推动力与促进力为监狱警察职业化建设提供了极为有利的条件，而妨碍力的存在又使这种建设活动面临着诸多困难，分化监狱职能、强化职业制度建设、加强监狱警察人才资源开发、转变思想观念是当前加强监狱警察职业化建设的应有举措。
关键词：监狱警察 职业化、监狱职能 专业化
监狱警察是我国人民警察的一个警种，他与其他各类人民警察共同构成了维护国家安全和社会秩序的国家治安行政力量，也是实现我国无产阶级专政的重要工具之一。五十多年来，监狱警察以惩罚和改造罪犯为己任，曾在新中国监狱史上创造了光辉的业绩，取得了举世瞩目的改造成就。但是，成就属于过去。新时期，随着市场经济的不断发展，依法治监的不断深入，以及知识经济、入世所带来的巨大影响，我国监狱正在发生着亘古未见的变化，特别是监狱工作理念正在经历着历史的大嬗变，素质、创新、科学化、专业化、现代化、公正、文明、法律至上，权利、义务等理念要素，成了监狱工作现代理念的最基本和最核心构成要素。
以现代监狱理念为指导，努力提高监狱工作水平，就必须从监狱工作的最根本决定因素——监狱警察自身着手，走监狱警察职业化建设道路，充分保证监狱警察只干监狱警察事务，尽可能避免监狱警察从事非警察事务。下面，笔者拟就监狱警察职业化建设的有关问题谈些个人看法，不当之处，敬请批评指正。
一、监狱警察职业化建设的实践缘由
我们知道，警察是指在国家的统治与管理中，根据统治阶级的意志，运用武装的、行政的、刑事司法等特殊强制手段的国家行政武装治安力量，是以维护国家安全和管理社会治安秩序为职责的特殊机构、人员和职业。（引自《警察学教程》王明泉主编、中国人民大学出版社、第6页）在我国目前的警察系统中，其构成要素包括公安警察、森林警察、铁路警察、港航警察、油田警察、监狱警察（含劳教警察）、司法警察。比较目前各类警察的职业现状，不难发现，当前，整个警察职业领域，除了监狱警察之外，其他各个行业的警察早已跨入职业化行列，警察专门负责警察事务，而监狱警察却不是这样，他们在履行监狱领域的警察职责之外，还要承担许多非警察职责，监狱警察不仅要干警察的事，而且要干非警察的事，甚至还经常会以极高的效率去干一些本来不应该干的事。在新中国监狱史上，监狱警察从他产生的那天起，其职责纯化就先天不足，监狱警察不仅要管教犯人，而且在劳动改造目标的指引下，广泛组织各种罪犯，努力参加形式多样的监狱生产劳动。尽管在组织罪犯劳动问题上，由于罪犯劳动的根本性质、罪犯实际劳动过程中出现的问题，曾经使我们对罪犯的劳动提出过种种理性约束，如“改造第一、生产第二”、“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”等等。但不管我们作出什么样的生产约束，我们都无法避免监狱警察在组织罪犯劳动改造时，实际跳出改造罪犯的本意，直接追求监狱生产的经济效益。无论是监狱农田劳动、监狱工业劳动、还是当前的监狱劳务加工业，其劳动都具有双重性，而且对劳动的经济效益的追求，远远胜过对劳动的改造效益的追求。监狱警察职责的错位，给监狱工作带来了方方面面的影响，罪犯的改造质量下降、社会的重新犯罪率上升、监狱警察工作效率不高，监狱警察的形象和地位受损，监狱警察执法的神圣性、威严性受到质疑。
监狱警察还有些人其实不干监狱警察事务，如中小学教师、监狱产品营销人员、监狱内部三产服务人员等，他们有自己的专门工作，但这些工作没有一样是监狱警察职责范围内的事务。
这些非监狱警察事务，不仅大量耗费了监狱警察的应有资源，而且直接占用了相当数量的监狱警察名额，使得监狱警察总量与实际从事警察工作的人员数量总是存在着很大空间，监狱基层一线的警力始终处于不足状态。它也影响了监狱的法制建设、监狱警察队伍建设、监狱警察职业道德建设、影响了监狱对罪犯的教育改造，妨碍了监狱警察工作效率的提高。
要改变这种现状，就必须进行监狱警察职业化建设。对于从业人员而言，监狱警察不仅仅是一种职业，更是一种专门化活动。具有监狱警察身份的人，不应当再去从事非监狱警察的活动，应当坚持监狱工作方针，做职业化的监狱警察。
二、监狱警察职业化建设的时代背景
所谓监狱警察职业化，就其实质而言，就是监狱警察职业文明在监狱工作中的扩张，是监狱走向现代化、社会化的一个必然的变迁过程和形态。监狱警察职业化的过程及形态总是在一定的环境中运作的。现实的环境构成了监狱警察职业化的客观背景。当前，监狱警察职业化建设就其背景而言，既有建设发展的机遇，也有建设发展所面临的挑战。这些机遇与挑战，可以用推进力、促进力、阻碍力三种力的作用形式加以表述。
（一）、推动力
监狱警察职业化的推动力量主要来自监狱依法治监的持续运行、监狱警察的公务员考试录用制度、监狱警察自身素质的普遍提高、监狱警察队伍的动态稳定，以及党和政府历年来所给予的政策支持。

1、依法治监的持续运行。自上个世纪90年代中期以来，我国监狱紧紧围绕依法治国的伟大方略，大力实施依法治监，全面建设法治监狱。依法治监的持续运行，从监狱法律体系的完善、监狱规章制度的健全、监狱法治理念的革新、监狱法治环境的净化、监狱刑罚执行的规范化等方面，为监狱警察职业化提供了良好的法治基础。
2、监狱警察职业文明的不断扩张。近几年来，以依法治监、狱务公开为契机，以公正、公开、公平及文明、科学、规范执法活动为形式，结合监狱警察职业道德建设、从优待警等活动，监狱警察职业文明在整个监狱工作环境中不断扩张，监狱警察的职业文明不仅成为监狱工作的主流文明，而且越来越得到社会公众的广泛认可。
3、监狱警察素质的不断提升。监狱系统的“568”学历建设工程、以各类高等院校为依托的监狱专业工作业务建修与培训，新监狱警察岗前培训、各类学科知识考试、三年素质系统教育，这一系列教育与培训活动，大大提高了监狱警察队伍的素质，为监狱工作的各种具体岗位培养造就了数量众多的专业人才。
4、监狱警察队伍动态稳定。由于监狱警察的公务员资格准入，监狱每年可以通过公务员录用考试，面向社会公开招考，择优录用。因此，尽管每年我国都有大批的监狱警察因为种种原因、退休、内退、辞职、调动，但是监狱警察队伍的规模却一直保持着动态稳定，并在监狱警察总量上逐步增加。另外，由于面向社会公开招录，监狱系统有了更多的自主选择人才的机会，因此，在如今的监狱警察构成问题上，无论是年龄构成还是专业构成、素质构成，当代的监狱警察都比过去有了长足的进步。
5、党和政府的政策支持。历年来，党和政府一直关心支持监狱事业，从政策、立法、制度、经费保障等方面为监狱工作排忧解难，推动监狱事业的进步与发展。其中，特别是1994年由全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国监狱法》，作为我国历史上第一部比较完善的监狱法典，不仅明确了监狱机关的性质、监狱警察的身份、而且，把监狱警察经费、罪犯改造经费列入国家财政预算，用专门的法条予以确定。这一规定为监狱警察职业化提供了足够的财政支撑。
（二）促进力
监狱警察职业化的促进力，源于监狱环境的需求，特别是严打以来的监狱押犯形势、中国入世面临的各种挑战、社会对监狱权的行使要求、罪犯改造质量的目标定位、监狱工作科学化的现代需要。
1、严打以来的监狱押犯形势。2001年以来，由于严打，监狱的押犯形势发生了前所未有的新变化。押犯总量持续增加，在狱内押犯构成上，传统的财产型犯罪、暴力型犯罪的数量呈现出不断上升的趋势，并占据了犯罪构成的绝对多数；涉毒、涉黑、涉恶、高科技犯罪、跨国境犯罪、洗钱犯罪、职务犯罪、法轮功犯罪在绝对数量上有所增加。犯罪个体中既有文化素质低下者，也有文化层次较高的人进入犯罪行列。新形势下，狱内押犯的构成情况非常复杂，复杂的狱内押犯构成形势带来监狱的不安定因素，增加了监狱安全的危险性和安全防范的难度，加剧了监狱警察改造罪犯的难度。在这样的形势下，监狱基层一线的警力更加显得不足，监狱警察只有排除非警察事务的干扰，集中警力，强化专业分工，各司其职，责任到人，才能保证监狱工作安全防范到位、狱政管理有序、教育改造有方，劳动改造见效。
2、中国入世所面临的竞争。2001年11月，中国成功入世，这无疑会对我国的政治、经济文化、法治的发展产生强大的推动作用，但是，入世并不仅仅是带给我国众多的发展机遇，也使我国各个领域、各个行业面临着非常严峻的挑战。就监狱系统来讲，监狱事业要发展，必须与国际接轨，走国际融合道路，然而这种接轨、融合都应以竞争为前提，只有在竞争中立于不败之地，才有资格去谈接轨、融合。目前，西方国家监狱警察已经普遍走上了职业化道路，而且职业化的程度和水平都比较高。职业化意味着监狱警察工作的专业化，监狱警察的各项具体工作都有专业人员专门从事，不难设想专业工作人员的工作效率必将显著高于非专业人员从事同类工作。相比之下，我国监狱警察工作的专业性及效率还存在差距。他山之石可以攻玉，西方国家这些先进的实践做法可以被我们拿来，为我们监狱工作服务。我们也只有走监狱警察职业化道路，实施监狱警察专业化分工，努力提高监狱工作效率，才可能使我国监狱在入世后的中西方监狱国际竞争中，处于有利地位。
3、社会对监狱警察监狱权行使的要求。监狱权是广大人民通过法律赋予监狱警察在执行刑罚过程中所享有的权力。监狱权是一种严格的执法权力，监狱警察接受了这项权力，就应当忠实地行使这项权力，而不应当使这项权力在某些监狱警察身上行使落空，更不应让这种权力作为一种手段，供监狱警察用来组织在押罪犯为追逐经济利益创造利润。社会对监狱权的行使要求监狱警察必须走职业化道路，只为监狱警察之事，不从事非监狱警察事务。
4、罪犯改造质量的目标要求。监狱法规定：监狱应当“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”；党和国家领导人也一再强调要在改造好上下功夫。目前，我国监狱的罪犯改造以守法公民为目标，各省市监狱系统在守法公民的基础上，还会结合实际需要，在目标的落实上，注重造就什么样的守法公民。当然，不论造就何种守法公民都应当贯彻到罪犯改造的实践当中。要在改造好上下功夫，要提高罪犯的改造质量，降低罪犯的重新犯罪率，监狱警察应当切实去做改造罪犯的工作。为此，针对目前罪犯改造的任务比不上监管安全、监狱经济的目标任务来得明确强硬，监狱警察无暇顾及罪犯的改造工作，监狱只有通过职业化建设，对监狱警察进行科学分类，建交专职的罪犯改造队伍，专门负责罪犯改造工作，才能真正在改造好上下功夫，达到罪犯改造质量的目标要求。
5、监狱工作科学化的现代需要。传统监狱工作尽管在特定的历史条件下，对我国监狱事业的进步与发展作出过非常显著的贡献，但是那种粗放、简单、不计投入产出、不讲究工作效率的做法，只能适应于那种相对封闭、缺乏竞争的时代。在改革开放的今天，科学倡明，科学价值得到全社会的认同，讲科学、用科学、科学思维、科学决策、科学分工、科学组织，成了社会的普遍现象，监狱工作从传统走向现代，同样需要科学，要走科学化的道路。监狱工作的科学化，涉及到监狱工作的方方面面，其中，最重要的是如何科学地开发与利用好监狱警察人才资源，使监狱警察分工科合理、职责分明、组织科学、精干高效。保证适当的人才安置在合适的岗位、专业人才从事对口专业的工作。只有监狱警察职业化，才能使监狱警察人尽其才，适得其所，从而实现监狱工作科学化的目标追求。
（三）妨碍力
监狱警察职业化的阻碍力源于监狱工作实践中客观存在的、在短时期内难以根本解决的若干问题。
1、监狱职能多元化。理论上讲，监狱是惩罚和改造人的地方，劳动改造罪犯中的劳动应当是为着改造罪犯的目的，而不应该在改造的目的之外产生经济效益的目的。监狱警察应当从事惩罚和改造罪犯的工作，以及与此密切相关的行政职能工作，办企业、办社会（如医院、学校、三产）不应当是监狱警察的职责。但是，由于监狱自身条件的限制，我国农村监狱多数地处僻远、交通不便、子女入托、上学、就业困难重重，监狱警察及其他工作人员就医不便，在这样的情况下，监狱办社会的职能虽然在理论上说不通，但是实际情况却又是无可奈何。监狱办企业这本来就不是监狱的本意，它只能是劳动改造的附属物，是劳动改造的一种实现形式。这种企业应当服从劳动改造的需要。然而，在监狱的经费保障不能全额到位之前，当前，罪犯改造经费的缺口很大，绝大多数省份拔付的监狱改造经费都不能满足改造工作的需要，监狱必须通过生产，自己主动地挣改造经费。另外，监狱要发展，硬件设施要上规模、上层次，这些花费巨大的开资从何而来，它也迫使监狱必须通过生产自筹。再说，每年国家的财政预算与监狱实际的年度经费需要能否相符，这本来就是一个非常难以协调的问题。所以，在目前的监狱条件下，如果让监狱停止办企业，放弃对经济效益的追求，是不切实际的，且会引发若干难以解决的新问题。现实条件对监狱职能单一化的限制，从根本上妨碍监狱警察职业化。
2、监狱工作法规制度不健全。监狱警察职业化，必须有相对健全的法规制度，对职业化行为进行规范调适。几十年来，尽管监狱系统在法规制度的建设方面，做了大量的工作，使新中国监狱的法规制度从无到有、从不健全走向健全，但是，这种法规制度的健全将是一个长期的过程。虽然我国有了监狱法、有了许多关于监狱工作的法规、制度。但实践证明，监狱法还有许多不足之处需要修正，监狱法实施细则至今还未出台；在法规制度方面，我们时常需要沿用公安机关一些已经落后于现实的“老规定”。有些制度的内容缺乏科学性、合理性。监狱警察职业化还面临着有法难依、有制难循的矛盾。由于监狱法制的不健全，迄今为止，我们仍然无法说清监狱警察的执法活动究竞包括哪些内容，监狱警察到底有哪些工作职责。
3、监狱工作非科学化。职业化的监狱警察必须科学地组织实施监狱警察的各项工作，全面高效地履行警察的岗位职责。现实的监狱警察工作中存在着许多非科学做法，并由此导致了监狱警察工作的效率问题。多年来，我国监狱警察工作一直强调严防死守、硬拼苦干，不计成本、不惜代价。监狱警察的奉献精神固然可佳，但问题是这种奉献是不是必不可少的，甚至于可以追问是不是有此必要。监狱警察应当干警察的事，应当依职责干警察的事，应当在职业活动时间范围内干警察职责范围内的事。这是一种监狱警察职业化的分工及组织活动理念，舍此，我们就只能空谈职业化。监狱警察在工作中，忙碌于看守、改造与生产之间，每一个基层一线的监狱警察，都在职责上具有全能性——看守、改造、生产的职责全要承担，每个监狱警察都充当全能型人才。事实上，他们肩负不起也不可能肩负得起这么多的职责。心理学理论认为，当个体面临多重职责需要同时履行时，个体往往倾向于选择承担最容易实现、最富有实效的职责。这正好说明为什么当前监狱警察对监狱生产与教育改造厚此薄彼的原因。监管安全是监狱工作的重中之重，为此每个监狱都会投入大量的人力物力进行安全防范。从防范手段来看，现在，我们至少有三种手段可以使用——物防、技防、人防。可是在安全防范方面，由于种种原因，监狱现有的物防、技防不仅不能充分发挥其应有的作用，甚至有时还会成为耗费警力的一种途径。许多监狱对物防、技防所持的信任度太低，往往习惯于相信人防，不顾物防技防的现实存在及其可能达到的功能，依然如顾地强化人防。现在的工作状况既不能保证每个监狱警察尽到全职，也无法使个监狱警察的工作都有成效，重复劳动、低效劳动、无效劳动客观存在，这些非科学化的做法更是与监狱警察职业化的要求完全相悖。
4、监狱警察的权利义务不明确。监狱警察的存在具有工具效用价值，即是无产阶级专政工具的重要组成部分。监狱警察的政治定性赋予监狱警察崇高的政治地位与政治使命，使这个集体具有区别于其他职业群体的政治意义。对于监狱警察个体而言，职业的政治使命感固然必要，但他们不能仅仅被当作工具发挥作用，他们都是活生生的个体，他们从事监狱警察职业活动并不能逃离“职业是人们赖以谋生的手段”的定性。监狱警察职业活动涉及到他们自身及家庭的切身利益。因此与他们切身利益相关的权利义务必须明确，这样才能谈得上职业化。实践中，监狱警察的执法权力比较明确，政治性很强，但监狱警察非常关心的权利和与此相对应的义务，却说不清道不明。由于没有关于监狱警察权利与义务的明确规定，监狱警察在职业活动过程中，只能享有人民给予的权力，却无法行使他从事职业活动应有的权利，对自己在职业活动中的应尽义务也缺乏明确认识，更无法保证他们在工作中对应当承担的每一项义务都能全面履行（如目前的教育改造，在许多监狱，其工作都与要求之间存在着很大的差距）。这些情况表明，监狱警察职业活动与监狱警察职业化之间还存在很大差距。
三、监狱警察职业化的举措思考
1、转离社会职能、分离经济职能。监狱职能得不到纯化，监狱警察就不可能只从事警察事务，就不可能有监狱警察职业化。经过多年的努力，我国监狱的条件有了很大变化，交通有所改善。监狱办社会的职能已经不象过去那样有着迫切的实际需要，在一些相对发达的区域，监狱办社会的职能发挥，甚至存在非常大的困难。应当尽快把监狱办社会的职能转离出去，丢掉监狱一个沉重的包袱。由于监狱经费的原因，监狱的经济职能在目前还不具有完全分离的条件，但是，可以把它从监狱警察职能中分离出去，监狱警察不必承担经济生产指标任务。在组织罪犯生产劳动的过程中，监狱警察追求的应当是其中的改造效益，通过生产劳动，促进罪犯转变劳动观点、形成劳动习惯、掌握和提高劳动技能。而劳动的经济效益及劳动成果的价值实现不应由监狱警察来负责，应由专业的生产技术和生产管理、营销人员来负责。
2、强化职业制度建设。监狱警察职业化的制度还有许多需要建设的内容，要从法律、法规、监狱工作制度等方面强化制度建设，特别是要尽快出台监狱法实施细则，努力构设刑事执行法典，修订完善监狱法，明确监狱警察职业活动的权利和义务，制定监狱警察职业规范。通过这些制度建设措施，努力为监狱警察职业化提供制度保障。
3、加强监狱警察人才资源开发。针对监狱警察队伍的现有素质状况，应当采取措施，大力加强人才资源开发。首先应当对监狱警察进行工作分类，根据各人的专长及实际工作能力、年龄、政治素养等条件，把监狱警察分成看守、改造、其他三种类型，其次，加强从事看守和改造工作的监狱警察的职业化建设，提高他们的业务技能和水平，努力实现这些岗位上的监狱警察从事岗位工作的专业化，高效化。因为一旦这些岗位上的监狱警察都具有了专业水平，那么工作的效率就会显著提高，我们就可以减少一些不讲科学的严防死守，更不必经常性无报偿地牺牲监狱警察大量的非工作时间。第三，重视做好监狱警察人才资源的引进工作。监狱警察职业化，这种职业活动对技术的要求会越来越高。提高监狱警察相关从业员的的整体素质和个体素质，既要靠内部队伍建设，也需要从外部加强人才引进，通过引进一些高素质的专业人才来激活监狱内部的监狱警察人才资源。因此，要重视做好监狱警察人才引进工作，对将要引进的人才不仅要强调有真才实学，而且这种真才实学确实是为监狱所需，以保证引进人才的质量。
4、转变两个观念。一是由于监狱警察的政治属性、过去，我们习惯于强调监狱警察工作的政治重要性，相对忽视了这一职业自身固有的规律性、职业对技术的要求。因而，监狱工作中，工作的科学性不足，技术水平和工作效率不高。监狱警察必须要讲政治，但监狱警察不能因为政治而忽视了科学技术。监狱警察应当从讲政治的高度去追求监狱工作的科学性、技术性。促进监狱工作更快地发展。二是从监狱工作的具体岗位来讲，其实并不是所有的工作岗位都需要监狱警察，有些岗位如财务、工会等岗位，他们和罪犯一般没有直接的接触，这些岗位上的工作完全可以由非监狱警察来完成。这样不仅可以节约监狱警察人才资源，纯化监狱警察职能与事务，而且可以通过监狱警察岗位和非监狱警察岗位的划分，达到进一步提高监狱警察职业地位的效果。这样一来，即使监狱还有企业、学校、三产，也不会由此影响到监狱警察的职能，至少监狱警察可以从这些职能和事务中摆脱出来，专心于惩罚和改造罪犯的本职工作。

胡配军，男，1966年1月生，汉族，硕士研究生，先后发表论文二十多篇，参与著作编写五本。


吉林省人民政府


吉林省人民政府令
第166号



《吉林省行政许可监督办法》,已经2004年7月22日省政府十届十九次常务会议讨论通过,现予公布,自公布之日起施行。



省 长 洪 虎
二○○四年九月五日






吉林省行政许可监督办法



第一条 为及时发现和处理行政许可设定、实施中违法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政许可法》、《吉林省行政执法条例》的有关规定,结合实际,制定本办法。

第二条 凡在全省行政区域内对行政许可的监督,均适用本办法。中央驻省直属机关和单位除外。

第三条 县级以上人民政府法制部门、监察机关以及实施行政许可的上级行政机关(以上统称监督机关)依法共同负责对行政机关设定和实施行政许可行为的监督。

第四条 行政许可监督内容为:(一)行政许可的设定和行政许可的规定;(二)行政许可的实施机关及行政许可的委托;(三)行政许可的实施程序;(四)行政许可的期限;(五)行政许可的收费;(六)违反行政许可法的其他行为。

第五条 监督机关应当定期对行政许可行为进行监督检查。检查时,可以依法采取明察和暗访等多种方式。

第六条 监督机关有权调阅审查被检查单位的有关案卷、文件和资料,向被监督单位的工作人员了解有关情况;向行政管理相对人进行调查。

被监督检查的单位及工作人员应当协助和配合监督检查工作,自觉接受监督,不得拒绝检查或者为监督工作设置障碍。

第七条 行政许可实施主体应当通过政府法制部门的资格审查,并经同级人民政府公布后,方可实施。

第八条 从事行政许可的工作人员,必须经过政府法制部门的培训,考试合格并取得《吉林省行政执法证》后,方可在行政许可岗位工作。

第九条 行政机关依法将其行使的行政许可权委托其他行政机关行使时,应当在委托前10日内,将委托的书面协议,报经同级政府法制部门审查。审查同意后,方可依法办理有关委托手续。委托后,委托机关应当将委托的有关情况报同级政府法制部门备案。

第十条 凡具有行政许可内容的规范性文件,都必须按照省政府有关备案的规定进行备案。政府法制部门应当依法对报送的规范性文件进行审查,并作出处理。

第十一条 政府法制部门、监察机关发现被检查单位有违反行政许可的收费行为,由行政许可收费主管部门依法处理。

第十二条 政府法制部门对违反行政许可法的行为,可向有关单位发出《行政执法监督通知书》,载明被监督单位及工作人员的违法事实,提出处理建议。被监督单位接到《行政执法监督通知书》后,应按照要求和时限,立即整改,并将整改结果向发出通知书的法制部门报告处理结果。

第十三条 被监督单位及人员有违反行政许可法和本办法的行为,由监督机关依据其各自的职权作出如下处理:(一)责令立即纠正或者限期改正违法行为;(二)责令履行法定职责;(三)给予通报批评;(四)暂扣行政执法证件,或依职权收缴行政执法证件;(五)依法给予其他处理。

第十四条 本办法自公布之日起施行