浙江省龙泉市人民政府办公室


关于印发《龙泉市政府性投资项目资金管理暂行办法》的通知
龙政办发〔2005〕49号








各乡镇人民政府、街道办事处，市政府直属各单位：

《龙泉市政府性投资项目资金管理暂行办法》已经市政府第十八次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。



二○○五年四月十八日



龙泉市政府性投资项目资金管理暂行办法



第一章 总 则

第一条 为加强对政府性投资项目资金的管理和监督，利于政府集中财力，合理安排、调度建设资金，提高建设资金的使用效益，促进廉政建设，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、财政部《基本建设财务管理规定》、《浙江省财政性投资基本建设项目财政财务监督管理暂行办法》等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法适用于政府性资金投资项目的建设单位和管理部门。

第三条 政府性投资项目资金管理的基本任务是：贯彻执行政府性投资项目建设的各项规章制度；依法筹集、拨付、使用和管理政府性基本建设资金，保证工程项目建设的顺利进行；做好政府性投资项目建设资金的预算、决算、监督和考核工作；加强工程预算、结算、决算管理，努力降低投资成本，提高投资效益。

第四条 政府性投资项目资金管理过程中各部门的主要职责：

财政部门负责政府性投资项目的资金收支预算管理和财务监督；负责工程预、结、决算和竣工财务决算审查批复；参与政府性投资项目的论证、可行性研究、初步设计、扩初设计审查、概算审查和调整、招标投标、竣工验收等工作。

相关部门和建设单位负责建设资金的筹措和财务管理，严格控制投资成本，提高资金使用效益。

审计部门负责对政府性投资项目总预算、概算、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算进行审计监督。



第二章 预算编制

第五条 政府性投资项目资金收支预算是指各部门或单位根据市政府下达的政府性投资预算指标（控制数），将政府性投资项目资金来源、基本建设支出划分具体用途编制的细化预算。

第六条 政府性投资项目资金收支预算的来源包括：1、上级补助用于建设项目的资金；2、政府当年综合财力安排用于建设项目的资金；3、建设项目借款；4、其他用于建设项目的资金。

第七条 政府性投资项目资金收支预算的支出包括项目的前期费用、征地费、建筑工程费、安装工程费、设备等购置费、其他各种费用。

1、项目前期费用指项目建设单位在项目施工前发生的管理性支出，包括可行性研究费、勘察设计费、其他费用。

2、征地费用指项目建设单位办理征地、拆迁安置等发生的支出，包括土地征用费、拆迁补偿费。

3、建筑工程费指构成建筑产品实体的土建工程、建筑物附属设施、装饰工程、绿化工程等支出。

4、安装工程费指反映建筑物的卫生、给排水、采暖、电气照明、通风及空调、消防、信息网络等安装工程发生的费用和各种机械、设备、热力设备、化学工业设备等专业设备安装发生的支出费用。

5、设备等购置费指项目建设单位购置的各种直接使用并能够独立计价的资产发生的支出，包括设备购置费、房屋购置费、无形资产、递延资产购置费、其他购置费。

6、其他各种费用指项目建设单位在建设期内发生的不能列入上述项目的其他各种支出，包括项目建设单位管理费、招标费用、监理费、利息支出、其他费用。

第八条 政府性投资项目资金收支预算，采用“二上二下”的程序进行编制。

一上：市财政局于每年6月底前布置下年度政府性投资项目资金收支预算编制工作。项目建设单位根据批准的项目投资概算，编制建设项目基本情况、建设项目资金收支计划、建设项目年度预算，经主管部门审核、汇总后，于8月底前报送市财政局。

一下：市财政局根据市政府审定的项目投资初步计划和项目建设单位上报的建设项目基本情况、建设项目资金收支计划、建设项目年度预算等，结合本市政府性投资项目资金来源测算情况，提出资金预算控制数，于10月底前下达到项目建设单位。

二上：项目建设单位根据预算控制数，对项目进行进一步衔接和细化，编制项目资金收支细化预算。续建项目以批准的概算及签订的施工合同、采购合同为依据，结合上年度预算执行情况进行编制；新建项目按批准概算的有关内容和项目的进度需要进行编制。项目资金收支预算经主管部门审核后，于11月底前报送市财政局。

二下：市财政局根据市政府批准的项目投资计划，结合项目建设单位上报的项目资金收支细化预算，综合平衡后，编制年度政府性投资项目资金收支预算（草案）报市政府审批后，一个月内下达到项目建设单位。

第九条 项目建设单位应根据项目的建设内容，编制需采购的大宗设备、建筑材料、房屋购置及信息网络工程等采购计划，报送市财政局。市财政局根据《中华人民共和国政府采购法》的规定，确定实行政府采购的项目和资金预算指标，下达到项目建设单位。



第三章 预算执行与调整

第十条 项目建设单位应根据下达的政府性投资项目资金收支预算指标，按季分月编制项目用款计划，报送市财政局。市财政局按照政府性投资项目资金收支预算确定的内容和工程项目完成进度拨付资金。

第十一条 年度预算执行中，建设项目如发生重大设计变更或其他不可预见因素，确需调整项目概算和资金预算的，项目建设单位必须根据基本建设管理规定按原审批程序报批。

第十二条 年度预算执行中，市财政局根据本年度项目进度和资金需要情况，提出项目之间财务支出计划调整方案，报市政府批准后执行。



第四章 财务管理

第十三条 政府性投资项目资金实行“统一管理、集中支付、分户核算”。市财政局开设基本建设资金管理专户，项目建设单位必须将项目资金纳入市财政局基本建设资金管理专户，统一管理。

第十四条 建设单位应根据项目资金支出用途，按下列规定支付：

1、征地费及附属物补偿费经市国土资源局审核，由市财政局复核后支付。

2、拆迁安置费、补偿费经市拆迁办或建设单位主管部门审核，由市财政局复核后支付。

3、政府采购的大宗基建材料、设备，凭政府采购手续进行结算。

第十五条 项目建设单位应根据《浙江省建设工程价款结算暂行办法》的规定办理工程价款结算。

第十六条 施工单位的工程款支付申请，经监理部门审核签证，由建设单位复核后，凭建筑业统一发票按规定办理支付手续。

第十七条 建设项目立项后，建设单位必须严格按照国家有关财务会计制度的规定进行会计核算。于每月10日前向市财政局报送财务报表。

第十八条 建设项目竣工财务决算前，建设单位要做好各项清理工作，包括账务处理、建设项目档案资料的归集整理、财产物资的盘点及债权债务的清偿等。项目竣工财务决算后，项目建设单位应将工程结余资金、基本建设收入等应缴资金，及时上缴市财政基本建设资金管理专户。



第五章 工程预决算管理

第十九条 工程预算、结算、决算的审查，由建设单位委托财政部门或审计部门采用公开招标或议标的形式，在全省范围内选择有相应资质等级的社会中介机构审查，审价费用按“谁委托、谁承担”的原则办理。中标的社会中介机构根据有关资料和规定，对送审的工程预算、决算、结算的合理性、真实性、正确性进行审查。

第二十条 财政部门或审计部门对中介机构的审查结果进行复查或审计监督，并出具审查结论或审计决定。须经上级主管部门审查的项目，市财政、审计部门不再审查。

第二十一条 工程建设项目竣工决算后，项目建设单位应及时编制项目竣工财务决算，报送市财政局审查批复；建设单位根据批复及时与资产接收单位办理移交手续，资产接收单位及时办理产权登记。



第六章 监督管理

第二十二条 建设单位应严格遵守财务会计制度，管好、用好基本建设资金。对违反本办法的，财政部门将依据有关规定暂停拨款。

第二十三条 市财政局、审计局、监察局要加强对政府性投资项目资金的监督管理。对违反财经纪律的，按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》等法规进行处理。



第七章 附 则

第二十四条 乡镇人民政府实施的建设项目参照本办法执行。

第二十五条 本办法由市财政局负责解释。

第二十六条 本办法自印发之日起施行。



从本案谈无民事行为能力人的诉讼效力

秦昌东 陈 璇

一、基本案情
张某诉讼其丈夫王某离婚。在案件的审理过程中，张某的儿子和丈夫都认为张某的精神有问题，并经司法精神病鉴定，张某确系无民事行为能力人。张某儿子作为张某的法定代理人向法院申请撤回对王某的诉讼。

二、对该案的分歧意见及作者的观点。
本案的基本事实比较简单，但对张某儿子的撤诉申请该如何处理，存在几种不同的意见。
第一种意见认为作为张某的法定代理人的只能是张某的配偶王某，而不应当是张某的儿子，张某儿子无权作为张某的法定代理人对张某的诉讼权利作出处分。根据我国法律的规定，无民事行为能力的精神病人应当由他的监护人作为法定代理人代理民事活动。而能够作为监护人的各个人之间是有一定的顺序安排的，即配偶、父母、成年子女或者其他近亲属。只有在前一顺序的监护人不存在或者没有监护能力的情况下，才由后面顺序的人担任监护人。相关法律规定中并没有排斥配偶作为第一顺序监护人的监护权利，故应当按照监护的顺序，由作为张某配偶的王某担任张某的法定代理人，而不是由张某的儿子担任张某的法定代理人。

第二种意见认为，应当排斥王某的监护人资格。虽然法律没有明确排斥王某的监护人资格，但根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第14条的规定，人民法院指定监护人时，前一顺序的人无监护能力或者对监护人明显不利的，人民法院可以根据对被监护人有利的原则从后一顺序有监护资格的人中择优确定。在离婚诉讼当中，张某与王某是案件的双方当事人，由王某担任张某的法定代理人来处理与王某之间的离婚诉讼明显对张某不利。同时，法定代理作为代理的一种，应当使用代理的相关原则。根据我国民法有关代理的相关理论，代理人以被代理人名义与自己进行民事行为称之为自己代理。而自己代理属于滥用代理权，违背了诚实信用原则，应当予以禁止。因此，张某的儿子可以作为张某的法定代理人参加诉讼，但不应当准许张某撤回诉讼，而应当是裁定驳回张某的起诉。根据我国《民法通则》的规定，不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力的人，无民事行为能力的人实施的民事行为无效。本案中，张某属于无民事行为能力的精神病人，其实施的民事行为应当是无效的行为。其起诉与王某离婚的诉讼行为属于民事行为的一种，这种诉讼行为（包括从向法院递交诉状的行为起）也应当是无效的。对于这种无民事行为能力的人提起的诉讼，法院本应当裁定不予受理，但因客观原因，使得法院在不能确认当事人行为能力的情况下立案受理了张某的诉讼。对于这种属于不应当受理而立案受理的案件，应当是由法院裁定驳回当事人的起诉，而不是由当事人撤回诉讼。

第三种意见认为，对张某儿子作为张某的法定代理人参加诉讼不持异议，法院应当就张某的撤诉申请是否符合法律的规定进行审查。符合规定的，应当准许其撤回诉讼；不符合规定的，应当继续审理，而不是裁定驳回张某的起诉。虽然我国《民法通则》规定无民事行为能力的人实施的民事行为无效，《民事诉讼法》第57条也规定无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。但所有的规定都建立在明确确定行为人无民事行为能力的前提下，对于行为人被确认为无民事行为能力之前的行为是否也无效，则应当区别对待。本案中，张某属于无民事行为能力精神病人的确认是在其起诉之后，则不能就此确认其起诉时就是没有民事行为能力，应当推定其起诉时具有民事行为能力。诉讼过程中确认其没有行为能力的，则依照法律的规定，由她的监护人作为其法定代理人。事先没有监护人的，还可以由有监护资格的人协商确定，协商不成的，由人民法院指定法定代理人，而不是推定行为人因起诉时也没有行为能力而驳回其起诉。

笔者同意第三种意见。

首先，对于无民事行为能力人的法定代理人的问题。我国《民法通则》第13条第1款规定：“不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。”第14条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他们的法定代理人。”也就是说无民事行为能力的监护人就是他的法定代理人，代理其从事民事活动。《民法通则》第17条规定：“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；……”。从规定看，可以担任监护人的人员和组织之间有一定的先后顺序，第一顺序的监护人应当是被监护人的配偶。虽然法律没有明确规定配偶不能担任监护人的情形，我们也可以从一些相关的规定和原则中得出配偶不应当担任监护人的例外。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第14条的规定：“人民法院指定监护人时，……前一顺序有监护资格的人无监护能力或者对监护人明显不利的，人民法院可以根据对被监护人有利的原则从后一顺序有监护资格的人中择优确定。……” 最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第68条规定：“……当事人还可以委托其他公民为诉讼代理人。但无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者可能损害被代理人利益的人以及人民法院认为不宜作为诉讼代理人的人，不能作为诉讼代理人。”从这两项规定可以看出，无论是人民法院指定代理人还是公民自己委托代理人，都强调必须不能对被代理人产生不利，否则不能作为代理人。本案中，王某作为张某的诉讼的另一方当事人，其与张某之间有利益上的冲突，由其作为张某的法定代理人代为处理对自己的诉讼，明显对张某不利，不应当予以准许。同时，代理理论的一般原则是不能自己代理，否则就是滥用了代理权，违背了诚实信用原则。由此，在离婚诉讼中，应当排斥配偶对被监护人的法定代理权，由其他具有监护资格的监护人担任法定代理人。

其次，对于无民事行为能力人的行为效力问题。所谓的无民事行为能力，是指自然人不具有以自己的行为取得民事权利和承担民事义务的能力。正因为行为人不具有这样的一种能力，才需要其法定代理人代理其从事民事活动，以保护其合法的利益，维护交易秩序。我国《民法通则》第13条第1款规定，不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力的人，由他的法定代理人代理民事活动。这样的规定是从无行为能力人的行为要求上作出的要求，即必须由其法定代理人代理行为，而不是由其自己实施民事行为。同样，法律还从无民事行为能力人的行为结果上对无民事行为能力人的行为作出了规定。我国《民法通则》第58条规定：“下列民事行为无效：（一）无民事行为能力人实施的；……无效的民事行为，从行为开始起就没有法律效力。”即无民事行为能力人实施的民事行为无效，由该行为引起的法律关系或者法律后果不发生效力。对无民事行为能力人所实施的民事行为的效力，法律虽有规定，但不够明确。从目前的规定来看，只是规定了无行为能力的人实施的行为无效。也就是说，先有行为人无行为能力的事实，然后其实施的行为才无效。对于那种先有民事行为的存在，然后行为人才被确认系没有民事行为能力的情况下，行为人实施的民事行为是否也一律归于无效呢？换句话说，行为能力无效确认的法律后果是否涉及到行为人被确认没有行为能力之前的民事行为？法律没有明确的规定。在现实生活中，很多公民的行为能力是通过法律规定的特别程序来宣告的，在行为人被宣告之前，必然存在许多的民事行为，我们不能一概而论。因为年龄的原因而被认定是无行为能力的，在此年龄之前的行为当然属于无效的。但如果是因为智力的原因而被确认为无行为能力的，则不能推定行为人被确认之前也不具有民事行为能力，相反则应当推定行为人有行为能力。我国法律对此没有作明确的规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第67条规定：“在诉讼中，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。事先没有确定监护人的，可以由有监护资格的人协商确定，协商不成的，由人民法院在他们之间指定诉讼中的法定代理人……”该规定明确，事先没有确定法定代理人的无民事行为能力人，可以在诉讼中由有监护资格的人商定他的法定代理人，协商不成的还可以由人民法院指定法定代理人。该规定肯定了无民事行为能力人起诉行为的效力，并不当然归于无效。在没有通过法定的程序宣告或者确认行为人为无民事行为能力之前，就应当认定行为人是具有行为能力的。无民事行为能力的认定不应当具有溯及既往的效力，不应当就此认定行为人的一切行为都是无效的。