举证责任的分配规则体现在法律上就是谁主张谁举证。就借贷纠纷案件来说，关于举证责任，须明确以下问题：
　　一、债权人承担何种举证责任
　　在借贷纠纷案件中，原告作为债权人行使债权请求权，应该主张其请求权成立并已经届期，为此其应该向法院提供其权利发生并已经届期的法律要件事实成立的证据。由于借款合同双方当事人的义务履行有先后顺序，债权人主张合同的权利的发生，其应该为两个要件事实的成立负举证责任，一个是合同的成立和生效，一个是其已经履行了合同的义务。
二、债务人应如何举证
　　债务人抗辩的种类很多，其有可能对债权人所提供的证据主张证据本身有问题，这时债务人应当提供针对债权人所提交的证据的反驳证据；如果债务人主张债权人的权利受到妨害，或者受到制约，或者已经消灭，其应该就权利妨害法律要件、或者权利制约法律要件、或者权利法律要件负举证责任；当然，债务人还可以提出反证，证明债权人所主张成立。如果债务人没有上述主张，则债权人不承担举证责任。
三、时效中断的证据是否在举证时限内提交
　　目前法律限定了原告原告提出诉讼请求的时间，但是并没有限制被告提出抗辩的时间，虽然有司法解释规定被告在答辩期内提交书面答辩状归属于义务，但是并没有规定“答辩失权）的法律后果。如债务人在一审过程中没有主张时交问题的抗辩，时效是否超过法院不予审查，债务人的其他抗辩又不成立，于是一审法院判决债务人败诉。债务人经过咨询，发现了债权人的诉讼时效已经超过，其又以一审的证据为基础以诉讼时效超过为理由提出上诉，由于法律没有限制债务人抗辩的时间，二审法院应当对此进行审查。在审查的时候债权人主张时效曾经中断，该主张是针对任务人新主张的主张，就该主张债权人会提供证据予以支持，此时债务人往往又会以债权人的证据不属于新证据且已经超过举证时限为由不予质证，法院此时若强行质证又苦于没有法律依据。目前笔者认为对此问题的解决办法是将该类证据视为新证据而告知债务人对此进行质证，以平衡债务人与债权人之间的利益。此问题的由来是法律规定的缺失。因此，建议在制定证据的时候，对此予以规制。
四、邮寄送达催收通知的证据认定问题
　　在借款合同中，金融机构保全自己权利的方式就是对贷款及时地催收，以避免诉讼时效的中断。在催收的各种方式中，成本最低最常被金融校对机使用便是邮寄送达催收通知。但是，一旦产生纠纷而形成诉讼，债务人经常抗辩没有收到债权人邮寄送达的催收通知。或者虽然收到了，但是其邮寄的不是催收通知，而是别的文件，有的任务人还抗辩其收到的是一个空信封，信封里什么文件都没有。
对此问题笔者的观点是到达主义。到达主义就是指债权人必须证明其邮寄送达的是催收通知，并且该催收通知已经到达债务人。如果债权人的证据不能证明上述要件事实的成立，则不构成法律上所规定的“主张权利“，也就不能导致诉讼时效的中断。
　　在关于邮寄催收问题上，不管是按照一般善良人的标准还是从统计学的角度来看，作为债权人的金融机构在促使其债权时，是应该尽到应有的注意的，不会不将催收文件装入这种情形发生的概率也极低。因此，债务人进行“空信封”可者“不是催收文件”抗辩的，举证负担应该转移到债务人。如果其没有证据证明或者证据不足以证明其抗辩成立，应由债务人承担不利的法律后果。同理，债权人将催收文件向邮政局交寄以后，邮政局虽然也有可能出现错投、误投、漏投等现象，但是这种情形的发生与邮政局正确投递相比，概率极低。因此，如果债务人没有充足的证据予以反驳，法院应按照高度盖然性的证明标准认定债权人主张权利的意思表示到达了债务人，导致诉讼时效中断。

　　北安市人民法院—刘宇

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发郑州市行政机关合同管理办法的通知

二○一一年九月一日


各县(市、区)人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:
现将《郑州市行政机关合同管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。


郑州市行政机关合同管理办法


第一条 为加强对行政机关订立、履行合同行为的管理，预防和减少合同纠纷，维护国家利益和社会公共利益，维护行政机关的合法权益，保障行政安全，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政机关履行职责、提供公共服务或从事民商事法律行为时，与公民、法人或其他组织经谈判、协商一致，订立合同、协议及其他合意性法律文书(以下统称合同)，适用本规定。
第三条 本规定所称行政机关合同，主要包括下列类型：
(一)国有土地、滩涂、水域、森林、荒山、矿山等自然资源的租赁、发包、承包、出让合同；
(二)国有资产的建设、养护、出租、承包、买卖合同；
(三)行政征收、征用、委托合同；
(四)政府采购合同；
(五)行政机关签订的招商引资合同；
(六)行政机关借款合同；
(七)行政机关签订的其他合同。
第四条 市政府法制机构统一负责全市行政机关合同的管理和监督工作，每半年向市政府报告一次合同签订、实施和监管情况。
县(市、区)政府、市政府各部门每半年向市政府报告一次合同签订、实施、监管情况；同级法制机构具体负责本单位的合同管理工作。
第五条 行政机关订立合同，应当遵循合法、诚信、权利义务相一致的原则。
第六条 行政机关订立、履行合同，实行事前法律风险防范、事中法律过程控制、事后法律监督和补救相结合的原则。
第七条 行政机关订立合同实行法制审核制度。
行政机关的法制机构具体负责本单位合同的法制审核工作；未经法制机构合法性审核的或经审核不合法的，不得订立合同。
第八条 政府订立的合同，由其法制机构负责法制审核；政府派出机构和政府工作部门订立的合同，由其承担法制职能的机构负责法制审核。
根据政府授权或委托签订的合同，由同级政府法制机构负责法制审核。
第九条 行政机关合同管理实行逐级备案制度。
政府部门应于每季度结束后10日内，将本季度本单位签订合同的目录以及履行合同的情况，向同级政府法制机构书面报备；下级政府应于每季度结束后20日内，将本季度本地区行政机关签订合同的目录以及履行合同的情况，向上级政府法制机构书面报备。
第十条 行政机关合同由负责签订合同的部门每年清理一次，并将清理情况书面通报政府法制机构。
第十一条 行政机关合同的法制审核、备案、清理等工作纳入市依法行政责任制评议考核范围。
第十二条 行政机关签订合同的，应当明确承办部门和承办人具体负责合同的谈判、起草、履行等事宜。
在以政府作为一方当事人的合同中，承办部门是指具体负责合同前期工作的有关部门；在以政府各部门作为一方当事人的合同中，承办部门是指政府各部门的办事机构。
第十三条 合同承办部门的主要职责：
(一)负责合同项目的调研、评估、提供初步意见；
(二)审查合同相对方的主体资格、资信、履约能力；
(三)负责订立合同的协商与谈判，合同文本的拟定与修改；
(四)将合同文本等资料报本部门承担法制职能的机构进行合法性审查；
(五)市政府或市政府授权或委托签订的合同应当及时报送市政府法制机构审查；
(六)根据法制机构要求提供相关材料，配合法制机构对合同进行监督、检查；
(七)负责合同履行，对合同履行过程中发生的纠纷和发现的问题进行调查处理；
(八)负责合同纠纷的协商、调解、仲裁、诉讼等活动；
(九)保管合同文本及与履行、变更、解除合同有关的文件资料，并负责按规定整理、移交。
第十四条 行政机关在订立合同前，应对合同对方当事人的主体资格、资产、资质、信用、履约能力等情况进行全面了解，对资信不明或资信状况不好，又无可靠担保单位的，不得与之订立合同。
第十五条 合同一般应当具备以下条款：
(一)合同主体的名称或者姓名和住所；
(二)合同标的或者项目的详细内容；
(三)合同当事人的权利和义务；
(四)履行期限、地点和方式；
(五)违约责任及赔偿损失的计算方法；
(六)合同变更、解除及终止的条件；
(七)合同争议解决方式；
(八)生效条件、订立日期。
第十六条 行政机关订立合同不得有下列内容：
(一)超越行政机关职权范围的承诺或者义务性规定；
(二)违反法律规定以行政机关作为合同保证人；
(三)临时机构、议事协调机构和内设机构作为一方当事人订立合同；
(四)其他违反法律、法规、规章或者损害国家、社会公共利益的约定。
第十七条 涉及重大社会公共利益的合同(以下简称重大合同)谈判、起草时，合同承办部门应当及时与同级政府法制机构沟通，听取法律意见。必要时，应邀请政府法制机构参加谈判、起草，或召开由有关单位、法律专家参加的论证会，听取意见，研究论证。
第十八条 合同承办部门在报送法制机构审核时，应当一并报送以下材料并对其真实性负责：
(一)合同文本草拟稿及电子稿；
(二)相关主体资格、资质证明材料；
(三)合同订立的依据、相关批准材料；
(四)与签订合同有关的其他材料。
合同承办部门在报送同级政府法制机构审核时，除上述材料外还应报送本部门承担法制审核机构提出的意见。
第十九条 对符合本办法第十八条规定的合同送审材料，行政机关法制机构应当从以下方面对合同进行法制审核：
(一)合同主体的资格、资质及履约能力；
(二)合同内容的合法性、合理性；
(三)合同文本的规范性；
(四)合同是否损害国家利益和社会公共利益；
(五)其他需要审核的事项。
提交的材料不符合本办法第十八条规定的，法制机构可以要求其在指定的期限内补充有关材料；未在指定期限内补充的或有关资料存在较大问题的，法制机构可以将送审材料退回送审部门，重新修改后再报。
第二十条 行政机关法制机构在合同法制审核过程中，根据需要可以直接或会同有关部门，或委托相关部门、机构对合同相对方的资质、资产实力、商业信用、经营情况、财务状况等进行核查；涉及专业性、技术性问题或者情况复杂的，应当组织专家进行评估和论证。
第二十一条 行政机关法制机构在收到合同文本代拟稿以及相关材料之日起5个工作日内审查完毕，但需要核查、评估和论证的，相应时间不计算在内。
特殊情况下，即报即审。
第二十二条 行政机关法制机构出具法制审核修改意见的，合同承办部门应按意见修改。对审核意见有异议的，应及时反馈、沟通。不能取得一致意见的，报行政机关主要负责人决定。
第二十三条 合同当事人一方为市、县(市、区)政府的，合同承办部门拟出相应合同文书后，由本单位法制审核机构进行审核。审核无异议的，上报市、县(市、区)政府办公厅(室)相关业务机构审查。市、县(市、区)政府办公厅(室)相关业务机构审查后，转同级政府法制机构进行法制审核。
合同当事人一方为其他行政机关的，参照上述规定进行法制审核。
第二十四条 合同经审查后，合同承办部门根据审查意见对合同草拟稿进行修改，并与合同对方当事人进行协商，形成合同正式文本。
合同正式文本由市政府、市政府部门及其下属机构的法定代表人或经法定代表人授权的负责人签署。合同签署后，应当加盖公章或合同专用章。市政府或市政府委托、授权有关部门对外签署合同应报经主管市长同意，重大合同应经市政府常务会议审议决定。
法律、法规、规章及规范性文件规定应当报经有关部门批准的合同，由合同承办部门依程序报批。
第二十五条 合同当事人一方为政府的，合同承办部门应当在合同签订后5个工作日内，将合同意向书、合同文本、签约审批材料、签约中的来往电函、会谈纪要等相关文件材料复制件报送同级政府法制机构备案。合同内容涉及国有资产的，合同承办部门应将合同文本同时报送国有资产管理部门备案。
合同有从合同或其他由主合同约定的相关协议或备忘录等，也应当一并备案。
第二十六条 合同签订后，合同承办部门应当全面负责合同的履行，并应及时对履行过程中的问题进行处理。
第二十七条 行政机关应当按照约定履行合同。
发生情势变更、相对人资产经营状况变化等特殊情况的，属于政府部门签订的合同，政府部门应当向同级政府法制机构通报；属于政府签订的合同，下级政府应当向上级政府法制机构通报。法制机构应根据具体情况指导行政机关正当行使权利，最大限度地保障行政机关的合法权益。
第二十八条 加强行政机关合同履行的监督管理。政府或政府委托、授权有关部门签署的合同，由同级政府法制机构负责对履行情况进行监督检查，并定期向政府报告。合同内容涉及国有资产的，由国有资产管理部门对合同履行情况进行监督检查，并定期向政府报告。
第二十九条 行政机关订立合同过程中形成的资料，合同承办部门应当立卷归档。
第三十条 政府或政府部门制定合同示范文本、统一文本、格式文本应当由合同承办部门负责组织起草和必要性论证。
第三十一条 合同示范文本正式对外发布前，合同承办部门应当将示范文本草稿及必要性论证说明报送同级政府法制机构审查。
未经合法性审查或经审查不合法的合同示范文本不得对外发布使用。
第三十二条 有关部门和单位违反本规定，未经法制审核擅自签订合同、或经法制审核有不合法内容而实施的、或不按时移交合同资料、规避合同监督管理的，由有关部门依法依规追究责任。
合同承办部门工作人员违反合同管理规定，徇私舞弊、失职渎职，造成重大经济损失和严重后果的，由有关部门依照有关规定查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 行政机关合同法制审核所需经费列入本单位财政年度预算。
第三十四条 本市行政机关的派出机构及所属事业单位订立合同的，参照本办法执行。
第三十五条 本办法自2011年9月1日起施行。2010年5月27日市政府公布的《郑州市行政机关合同管理办法》(郑政文〔2010〕132号)同时废止。