江西省宜春市人民政府


宜春市人民政府关于印发宜春市中心城区被征地农民就业培训和社会保障暂行办法的通知

宜府发〔2010〕6号


各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
经市政府第36次常务会议同意，现将《宜春市中心城区被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


二O一O年五月十八日


宜春市中心城区被征地农民
就业培训和社会保障暂行办法

第一章 总 则
第一条　为促进社会和谐稳定，保护被征地农民合法权益，切实解决被征地农民就业培训和社会保障问题，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）、《江西省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于被征地农民养老保险试点工作指导意见的通知》（赣府厅发〔2008〕82号）、《江西省人民政府关于印发江西省新型农村社会养老保险试点实施办法的通知》（赣府发〔2009〕26号）等文件精神，结合我市袁州区、经济开发区、宜阳新区、明月山温泉风景名胜区（以下称中心城区）实际，特制定本办法。
第二条　本办法适用于1999年1月1日以后，在中心城区范围内因实施城市规划和土地利用总体规划，经依法批准，由政府实施统一征地，按《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，被征地时享有第二轮农村集体土地承包权，被征地时为原村民小组在册农业人口，且被征地后完全失地或人均耕地低于0.3亩（含），不足以维持基本生活的16周岁（含）以上的被征地农民。
第三条　被征地农民培训就业和社会保障工作由各级人民政府统一领导，以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。人力资源和社会保障部门负责管理和经办被征地农民的培训就业和社会保险业务；财政部门负责资金、补助基金的筹集调剂和监督管理；国土资源部门负责土地征收、征地补偿，配合财政部门筹集被征地农民养老保险基金，配合劳动保障部门对参保人员的核准工作；民政、卫生、教育等部门按照各自职责，协同做好本办法的实施工作，落实对被征地农民的有关政策。
各级政府和街道办事处应做好本辖区内被征地农民的培训就业和社会保障工作。

第二章 培训就业
第四条　被征地农民的就业应坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的原则。政府积极开发公益性岗位安置就业困难的被征地农民就业，鼓励引导各类企业、事业单位、社区吸纳被征地农民就业，支持被征地农民自谋职业和自主创业。用地单位有条件的，应优先安置被征地农民在本单位就业。
第五条　各级公共就业服务机构对有求职意愿和就业能力的被征地农民免费开放，免费为其提供政策咨询、就业信息、求职登记、职业介绍和职业指导等“一站式”服务，帮助被征地农民尽快实现就业。
第六条　在劳动年龄段内尚未就业且有就业愿望的被征地农民，可到所在乡镇（街道）劳动保障事务所进行失业登记，并申请办理《江西省就业失业登记证》（以下简称为《登记证》）。被征地农民凭《登记证》按规定享受与城镇登记失业人员同样的职业介绍和技能培训补贴、小额担保贷款等扶持政策。

第三章 社会保障
第七条　被征地农民社会保障制度包括被征地农民养老保障、基本医疗保险、社会救助等方面。
第八条　被征地农民养老保障采取被征地农民养老保险方式
（一）参保范围。年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的被征地农民，可以在户籍地自愿参加被征地农民养老保险。
（二）基金筹集。被征地农民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
1、个人缴费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。被征地农民养老保险制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。　　
2、集体补助。有条件的村集体应对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人员缴费提供资助。
3、政府补贴。当地财政对辖内参保人缴费每人每年定补30元。
对农村重度残疾人，由当地财政为其代缴全部最低标准的养老保险费100元。
（三）建立个人账户。被征地农民养老保险经办机构为每个参保人建立终生记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织和个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户，个人帐户可转移接续。个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期同期存款利率计息。未参保缴费的人员不设立个人帐户。
（四）养老金待遇。被征地农民养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
　　基础养老金标准为不低于当地农村最低生活保障标准的120%，此标准随着农村低保标准调整而调整。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。如参保人死亡，个人账户中的资金余额，可以依法继承。
养老金待遇领取条件为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村被征地农民，可以按月领取养老金。
对女年满55周岁已经发放了养老生活补贴的地方，其距离60周岁5年内养老金差额由当地财政负责解决。
（五）政府资金筹集
被征地农民养老保障资金坚持“谁征地、谁支付”的原则，政府从土地出让金等土地有偿使用收益中列支的部分中筹集，不足部分由当地财政负担。
（六）制度衔接。如所在地区纳入国家新农保试点实施范围，则政府支出部分按照新农保规定的中央、省、县承担的比例负担，不足部分仍由当地财政负责。
上述当地财政均指袁州区政府、宜春经济开发区管委会、宜阳新区管委会、市明月山温泉风景名胜区管委会的本级财政。
第九条　基本医疗保险
被征地农民已转为城镇户口的，其医疗保障纳入城镇居民基本医疗保险范围，享有基本医疗保障。户籍仍为农村户口的，纳入新型农村合作医疗保障范围。
第十条　社会救助
已转为城镇户籍、符合城镇居民最低生活保障条件的被征地农民，按照属地管理原则纳入城镇居民最低生活保障范围。
仍为农村户籍、符合农村居民最低生活保障条件的被征地农民，按照属地管理原则纳入农村最低生活保障范围。
符合其他社会救助条件的，按规定予以相应的救助。

第四章 附　则
第十一条　各级劳动保障和国土资源部门要严格执行国务院国发〔2006〕31号文件“关于社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，切实将落实被征地农民社会保障问题作为征地的必须程序和必备条件，对没有出台被征地农民社会保障实施办法、保障费用不落实、未按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。
第十二条　本办法由市人力资源和社会保障局负责解释。
第十三条　各县（市）人民政府可参照本办法执行。
第十四条　本办法自发布之日起施行。


　　土地问题是农村最核心的问题，它不仅关系着我国农业发展，更是影响现阶段社会稳定的一个重要因素，如果妥善处理好此类案件，对于稳定社会，促进经济发展具有积极作用。笔者就当前审理涉及几个问题进行分析，以便在审判实践中准确把握。

　　一、农村土地承包合同存在的问题及完善

　　土地承包合同作为当事人的合意行为，不论从合同签订、合同内容，还是从合同履行上看，都应当严谨、合法，但在实践中，存在种种问题。一是从合同签订主体看，承包经营权流转主体不合法、不规范，导致双方主体资格混乱。二是从合同签订内容看：1、标的不明确，如土地、果园四至不明；2、承包基数及承包费交款时间掌握不好，发包前未作充分的可行性论证，仅凭少数人粗浅体会或者对市场变化因素估计不足，基数过高影响承包者生产积极性，导致合同履行不能或基数过低引起群众红眼病，影响社会稳定；3、违约条款约定不合法，约定的违约金数额过高或过低，起不到惩罚作用。三是从合同形式看不具体、不完善，农村承包合同一般要求订立书面合同，但由于农村文化水平、法律知识、实践经验有限，相当一部分合同条款不全，权利义务约定不明，有的只是村干部口头说了算，没有书面合同，有的村干部不把合同当回事，随手丢弃，一旦发生纠纷，无据可查。四是发包程序上不规范，根据《农村土地承包法》第十八条规定，“承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意”，但在实践中缺乏有效的监督机制，有些达不到法定人数，有些不召开村委会，还有的不征得村民代表同意，造成群众缠诉上访。五是从合同履行上看，违背诚实信用原则，有的承包人不按期缴纳承包费；有的承包人掠夺性经营，破坏土地种植条件；有的承包人未经发包人同意随意转包，而发包方也以各种理由随意解除合同，随意提高承包费，影响了合同的有效履行。

　　根据上述种种情况，笔者认为，应实行土地承包合同备案审查制度。我国《土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定，“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记到册，确认土地承包经营权”。为完善农村土地承包关系，维护发包方和承包方合同的稳定性及双方利益，应由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对合同进行审查备案制度，未经该部门审查的，人民政府不予颁发农村土地承包经营权证书。

　　二、民主议定原则对土地承包合同效力的影响

　　《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》对农村重大承包事项都规定了民主议定原则，其法理基础是土地的所有权必须依照所有权人集体意志行事。近几年，从我院审理的土地承包案件来看，有三成为村民委员会主任一人签订合同，未经民主议定原则。作为土地管理者的发包方违反法律这一强制性规定，人民法院应当认定该承包合同无效。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条、第二十五条规定，“承包合同签订满一年或虽未满一年，但承包人已实际进行了大量投入的，人民法院不因发包人违反法律规定的民主议定原则越权发包而认定该承包合同无效，但可对合同有关内容适当调整。”该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告要求确认合同效力而提起的诉讼。该条“一年”的期限为除斥期间，也就是说，只要在承包合同签订后一年内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此理由认定为合同无效。该解释规定的“适当调整”也是以合同有效为前提，对无效合同没有必要进行事后调整。

　　三、情势变更原则在土地纠纷案件中的体现

　　《合同法司法解释二》第二十六规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的部署与商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。最高人民法院《关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显示公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”通过上述司法解释可知，情势变更原则是合同法上一项重要的抗辩原则。农村土地承包纠纷案件属于合同法的范畴，在合同履行过程中，因订立期限较长，承包人投入较大，各种客观情况发生可能性极大，如物价增高、通货膨胀等，审理土地纠纷案件适用情势变更原则更能够体现公平正义，更能够稳定农村生产生活秩序，消除当事人之间的利益不平衡性和对抗性，有利于社会和谐。

　　四、关于《土地管理法》第十六条的理解和适用

　　《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：一是争议发生后先由当事人之间进行协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者权属发生争议后，在自愿互谅的基础上直接进行磋商，自行解决。如果协商不成，或者协商达成协议一方反悔，他方可提请人民政府处理。二是当事人协商不成由人民政府处理，单位之间争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间发生争议由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般先进行调解，调解不成进行行政裁决。三是当事人对有关人民政府处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。

　　此类诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼不能一概而论，应区别情况。《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干意见（试行）》中受案范围第七条规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等自然资源的所有权或使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”由此可见，需要由人民政府确认所有权、使用权归属的，属于行政案件，一方对行政裁决不服，向人民法院提出行政诉讼。如果土地权属已明确，侵犯土地所有权和使用权的争议纠纷，应该向人民法院提起民事诉讼。此外，还需要说明的是，《土地管理法》第十六条第三款规定，如果有关当事人的土地所有权或使用权归属需要先由人民政府确定的，人民政府处理是提起民事诉讼的前置程序。没有经过这个前置程序，人民法院不予受理。

　　五、关于对《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条和第四十八条的理解和适用

　　《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条规定：“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”根据《物权法》的有关精神，农村土地承包合同属于用益物权，该纠纷不适用于诉讼时效，故此时效期间为除斥期间。

　　本法第四十八条规定：“当事人不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”2009年6月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法明确规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营权的纠纷，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解，当事人和解、调解不成，或者不愿意和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。该法的实施，为农村多元化解决土地矛盾纠纷建立了良好的机制。农村土地承包仲裁委员会面向农村，快速解决纠纷，灵活简便，是农村土地纠纷很好的解决途径，同时也避免大量的土地纠纷案件涌向法院，建议先引导矛盾双方当事进行仲裁，对仲裁不服可向人民法院提起诉讼，此类诉讼应为民事诉讼。

　　（作者单位：河北省广宗县人民法院）