完善《法官法》、《检察官法》：哪些要改？怎么改？

杨涛


《法官法》、《检察官法》已经实施１０年。由公诉人法庭被打事件引发的法官检察官行使职权保障问题，再次引起了专家学者和人大代表对“两法”执行情况的关注——



日前，云南省检察机关司法考试培训班在昆明举行开学典礼。为确保检察机关能有更多的干警通过考试，今年云南省检察院成立了专门的“司法考试管理办公室”，集中全省检察机关近300名干警进行为期两个月的封闭式学习，聘请专门辅导机构进行辅导。吴锡章 杨健鸿摄

７月５日，纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会在北京举行。１０年前的１９９５年２月２８日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了法官法、检察官法（以下简称“两法”）。“两法”在依法治国的进程中发挥了十分重要的作用，但随着我国法治建设的不断推进，“两法”在实施中遇到的问题也日益凸显。

２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖区法院刑事庭上，公诉人王东晖两次被被告人战信佳殴打的事件，再一次引发公诉人依法行使职权的保障问题。而在今年的“两会”上，来自司法实务界的赵仕杰、李春林、公丕祥和徐晓阳等代表则提出议案指出：在司法实践中，法官、检察官在履行职责时受到外界的不正常压力、干涉已经不是新闻；法官、检察官因为公正处理案件得罪了某些领导，受到停职、降职或者调离处理事件也时有发生。在有的地方，法官、检察官要按地方的要求承担招商引资、扫黄打非等职业外的任务，如果没有完成任务，同样会被追究责任……要彻底消除这些形形色色的干涉现象，就必须完善法官法、检察官法。

“两法”应当规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务

“两法”对法官、检察官职业保障作出了明确规定，法官、检察官在依法履行其职责时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护等。

然而，在司法实践中，对法官、检察官这些职业的保障在一些地方落实得并不到位。十届全国人大代表、重庆市检察院一分院检察长余捷认为，法官、检察官在依法履行职权中，受到种种干涉的原因在于，现行体制下，法官、检察官在人事、经费、福利待遇上受地方行政影响比较大。

中国政法大学教授、博士生导师陈光中说，法官、检察官的独立司法是由他们的职责特点所决定的，司法机关要维护法律的尊严和社会公平正义，对事实、法律负责，就必须真正独立行使职权。在一些地方出现的对法官、检察官依法履行职权的打击报复，以及让法官、检察官从事非职业的招商引资、扫黄打非等任务，与一些地方领导对法官、检察官的地位、对司法工作的重要性认识存在偏差有关。他们通常从行政角度看待司法，没有认识到司法是“社会公正的最后一道防线”的重要性。陈光中认为，一方面要坚持中国特色，不能按照西方模式讲司法独立；但是另一方面，为了保证宪法中有关法院、检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定的实现，党政领导应当大力支持法官、检察官依法独立公正行使职权，为营造独立的司法环境创造条件。他提出，应当改变现有的法院院长、检察院检察长主要由地方决定任免的现状，上级法院、检察院要取得对“两长”任命的决定权。

中国人民大学教授、博士生导师陈卫东认为，现行的“两法”只是排除了“行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是，我们还应当在坚持党对司法工作的领导的同时，完善党对司法工作的领导，加强研究司法机关与人大的关系等等。其次，这种不受干涉还只是法院、检察院作为整体不受外界干涉，而对于法官、检察官个人在依法履行职权中如何保持独立性，也要加强研究。针对实践中出现的一些当事人或犯罪分子对法官、检察官打击报复的现象，陈卫东认为，“两法”应当制定专门的条款，规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务。

此外，现行的“两法”对法官、检察官的退休制度并没有作出特殊规定，在实践中基本参照公务员退休制度执行，有些地方还出台一些政策要求法官、检察官提前退休。陈光中、陈卫东都认为这样的规定不合理，没有考虑到法官、检察官的职业特点，因为法官、检察官的经验是司法工作必不可少的财富，在一些国家，法官是终身制的。因此，两位专家建议在今后对“两法”进行修改时，应当对法官、检察官的退休制度作出专门的规定。

资格准入、经费、待遇保障需进一步完善

“两法”规定，初任法官、初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试、取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优选任。法院的院长、副院长，检察院的检察长、副检察长，应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。

但是，这一规定在实际执行中却遇到了一些障碍。在司法考试中，东部与中西部通过率差距较大，西部一些地方的法院、检察院甚至面临着后继无人的现象。如某检察院有４４０人，但到２００３年，全院通过国家统一司法考试的仅有３人；西部一些地区的检察系统从２００１年开始就没有一人通过司法考试。此外，有的地方还存在降低“两法”规定的检察官、法官任命标准的现象。

余捷认为，对于严格按照通过司法考试来任命初任法官、初任检察官，有些地方做得比较好，但普遍存在的问题是一些不符合法官、检察官条件的人也经常被安排到法院、检察院来，这在一定程度上影响了“两院”工作的开展。陈光中认为，要建立一支精英化的法官、检察官队伍，就要严格按照“两法”来任命法官、检察官，而且还必须对现有队伍中不符合法官、检察官条件的人员进行清理，限期调离。

陈卫东认为，在法官、检察官资格准入上，“两法”应当尽快完善以下几个方面的规定：一是在司法考试上，应适当考虑加大西部司法考试的通过率；二是对于那些已经通过司法考试的优秀人才，“两法”要有配套的措施将他们充实到法官、检察官队伍中去；三是现行的“两法”没有对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长作出通过司法考试的要求，今后应当在这一方面作出相应规定。

“两法”规定，法官、检察官的工资制度和工资标准，根据审判、检察工作特点，由国家规定；法官、检察官实行定期增资制度。法官、检察官享受国家规定的审判、检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。

但是，在实践中，法官、检察官的工资、福利待遇都是与公务员等同，并没有体现差别，并且在一些贫困、落后的地区甚至连正常的工资、福利都难以保障。据７月３日的《新京报》报道，南京市近日传来消息，有关方面表示将提高南京市法官的收入，而改革的目标就是使法官的收入要高于同级的公务员收入。但这还只是个别地方实行的政策，大多数地方在现阶段是难以做到的。陈卫东说，现在经费、待遇保障存在的主要问题是地区之间的不平衡，一些不发达地区经费非常紧张，甚至连工资都发不出来，妨碍办案，造成“两院”人才流失。因此，应当从财政制度上进行反思，改变现行的主要由地方给司法机关拨款的现状。陈光中也认为经费、福利待遇的保障问题在不同地区有较大差别。他认为法官、检察官的工资、福利待遇不能简单与公务员相等，应当略高于一般公务员待遇。

奖惩、考评、人事晋升的行政色彩应逐渐淡化

“两法”对法官、检察官的任免、奖惩、等级评定都作了原则规定，但是，实践中普遍反映相关的配套制度并没有跟进，现有的管理基本上适用对公务员的管理方法，行政色彩过浓。

余捷认为，现行的对法官、检察官的奖惩、考评是按照党政干部的标准，没有反映司法的行业特点，没有单独、长效的考评方法。人事晋升也是按照党政干部的标准。在检察官等级晋升上，似乎要等上级的通知，有通知来了才能晋升，缺乏一个长期有效、可操作的规定，也没有固定的程序。

陈卫东认为，法官、检察官从性质上讲并不能等同于公务员。他认为，应当出台与“两法”相配套的一些具体制度，改变现行与行政机关相同的奖惩、考评以及人事晋升办法，对现行的有关错案追究的制度也要进行反思，错案应着眼于总结经验。法官、检察官的晋升也要尽可能实现上级法院、检察院从下级法院、检察院选拔，律师与法官、检察官之间也要建立一种人员流动的机制。而只有解决现行制度中行政色彩过浓的问题，建立一整套与司法规律相符合的奖惩、考评以及人事晋升制度，才更利于“规范执法行为、促进执法公正”。

“两法”完善需要相关法律制度的跟进
广东省物价局


广东省物价局关于印发《广东省物价系统依法行政暂行规定》的通知

二○○二年十二月二十七日 粤价[2002]412号


各市、县（区）、自治县物价局：
为加强我省物价系统依法行政和廉政建设工作，根据全省物价系统依法行政工作会议的精神和部署，我局制定了《广东省物价系统依法行政暂行规定》。现印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。
在执行过程中有何问题，请及时向省局法规与调控处、监察室反映。

广东省物价系统依法行政暂行规定
第一章 总则

第一条为加强我省物价系统依法行政和廉政建设，根据《中华人民共和国价格法》、《国务院关于全面推进依法行政的决定》和中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等规定，制定本规定。
第二条我省各级政府价格主管部门（以下简称各级物价部门）及其工作人员必须遵守本规定。
第三条各级物价部门应统一思想，更新观念，充分认识依法行政和廉政建设的重要性和紧迫性以及两者之间相互促进的密切关系，坚持一手抓依法行政，一手抓党风廉政建设。从“三讲”的高度，以“三个代表”为要求，采取措施不断推进本单位的依法行政、依法治价和党风廉政建设，增强依法行政的自觉性，不断提高依法行政和廉洁从政的能力和水平。
第四条各级物价部门要以依法行政、依法治价作为各项物价工作的基本要求，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
各级物价部门及其工作人员的一切行政行为必须符合法律、法规规范。开展价格管理、调控、监督检查和提供服务等方面工作必须以法律、法规、规章为依据，遵守法定程序，履行各自职责，依法承担责任，自觉接受监督和制约，不滥用行政职权，防止越权定价、以权谋私等违法行政行为，切实维护公民、法人和其他组织的合法价格权益。
各级物价部门的领导干部，必须带头依法办事，依法决策，依法处理问题，切实领导、督促、支持本单位、本系统严格依法办事。
第五条要坚决消除行使行政管理职能过程中的腐败现象，坚决纠正不顾国家全局利益和人民群众根本利益的本位主义和地方保护主义。决不允许滥用职权、执法犯法、徇私枉法。
第六条各级物价部门要根据工作需要，对本单位价格法制、纪检监察机构在人员配备、办公条件等方面要给予保证，要充分发挥法制、纪检监察机构在物价部门内部层级监督中的作用。
各级物价部门的法制、监察机构要切实履行自己的职责，恪尽职守。
第七条各级物价部门对违反本规定的工作人员要坚决依法严肃处理，维护物价部门的良好社会形象。

第二章 依法行政、党风廉政建设及相关制度

第八条要自觉维护社会主义法制的统一性，根据发展社会主义市场经济的要求统筹考虑价格政策规范的立、改、废。
各级物价部门对价格规范性文件的制定，要坚持合法性和适当性原则，要以法律、法规、规章以及上级的规范性文件为依据，不得与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触。
第九条各级物价部门的工作人员特别是领导干部必须熟练地掌握履行岗位职责所必需的包括《中华人民共和国价格法》在内的主要法律、法规、规章和廉政方面的有关规定。
各级物价部门每年要安排不少于10天的时间对干部职工进行教育、培训，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。
认真调整和优化干部队伍结构，对干部资源进行最优配置，提高干部队伍的工作水平。
第十条 各级物价部门要不断完善价格普法制度，要建立经常性的学法制度，每年年初要制定年度的普法计划，年终对普法计划的执行情况进行检查，努力提高物价干部队伍的法制素质。要大力开展价格法律法规的宣传活动，增强全社会的价格法制意识，促进经营者自觉守法、消费者能善于运用法律手段保护自身合法的价格权益，营造和维护良好的价格秩序。
第十一条各级物价部门要完善价格决策制度，提高价格管理法制化、规范化水平。
（一）完善价格决策听证制度。
调定重要的价格和收费时，要按照《价格法》和国家计委、省物价局的有关规定，召开听证会，充分听取各方面的意见，合理审定价费。
（二）推行集体审议价格制度。
调定重要的价格和收费，要按照《政府制定价格行为规定》组成审价委员会，实行内部集体审议，使政府制定价格做到科学、规范、民主、公开。
（三）完善价格成本审理制度。
1、各级物价部门要加强价格、收费的成本调查。对依法管理的重要商品价格和收费项目的成本，每年一般应进行1至2次调查、审核，特殊情况应随机调查、审核，及时跟踪有关企业或单位的价格、成本和费用的变动情况。对上级物价部门布置的成本调查工作，各地物价部门应按要求进行。
2、价格、收费成本调查审核工作由各级物价部门进行，也可以委托成本调查等相关机构进行。受委托的机构进行的价格收费调查所取得的调查数据和意见需经物价部门认可后才能与有关经营者交换意见，才能向社会公布和作为调定价的依据。
3、认定实行政府指导价、政府定价商品和服务的成本费用，必须以《中华人民共和国会计法》为基础，按照《中华人民共和国价格法》、《企业会计准则》、《企业财务通则》和行业财务会计制度等有关规定进行。
4、价格、收费成本调查人员必须遵守法律、法规和其他有关规定。不得虚报、瞒报数字或其他弄虚作假情况的，以及泄露国家秘密、商业秘密。
第十二条建立健全依法行政责任制度，不断提高价格行政执法水平。
（一）要按照《广东省行政执法责任制条例》的要求，认真落实行政执法责任制。要积极推行行政执法责任制和评议考核制，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。
（二）落实依法管价依法决策制度。在价格管理工作中要严格依照国家政策、法律法规的规定制定价格并严格遵循调定价审理程序。各地实施收费项目管理，必须严格遵守《广东省行政事业性收费管理条例》、《广东省经营服务性收费管理规定》和《广东省定价目录》等规定，严禁违反规定审批收费项目、制定收费标准。对于违反政策、法律法规和调定价审理程序作出的价格决策，要追究有关处（科）室负责人及分管领导的责任。
（三）建立限时办结制度。各级物价部门要制定价格工作事项限时办结办法，规定价格工作人员对组织交办的工作事项，要在规定的时限内办结，并保证办理的质量。对未按规定时限办理的，一次给予口头警告，二次责令书面检讨，情节严重的在年终考核时可以评为不称职档次。
（四）建立价格行政执法错案追究制。要依据《国家赔偿法》、《行政监察法》、《价格法》、《国家公务员暂行条例》、《广东省实施〈价格法〉办法》等有关法律、法规，对违法、失职和不当行政的价格执法单位和直接责任人员，依法追究行政责任和相应的法律责任。
第十三条建立完善物价系统依法行政、廉政勤政内部约束机制，依法规范价格行政行为，及时纠正和处理违法行政行为。
（一）实行规范性文件备案、审查制度，加强本局内部及对下级物价部门价格管理的监督，审查并纠正违法或不当的规范性文件。
1、各级物价部门在制定、出台规范性文件过程中，要经内设法制机构审核，以保证规范性文件的科学性、合法性及质量。
2、各市、县（区）物价部门制定的规范性文件在下达的同时应抄报省物价局备案，县级物价部门制定的规范性文件还应同时抄报市物价部门。
3、省、市物价部门对下一级物价部门抄报的规范性文件应进行认真的审查。审查的内容包括：是否超越法定职权范围；设定的权利和义务是否有法律、法规、规章的依据；是否与WTO规则相抵触；是否符合法定的程序以及是否存在其他不适当的情况等。审查中若发现下一级物价部门制定的规范性文件有违反法律、法规和规章的规定或法定程序的，应及时将情况通知相关的物价部门。相关的物价部门应重新进行审核、修改。
4、对下级物价部门应该抄报的文件没有抄报的情况在物价系统内予以通报。
（二）加强价格监督检查，建立执法监督约束机制。各级物价部门的法制机构负责同级价格执法的监督工作；上级物价部门的法制机构和价格监督检查机构负责下级价格执法的监督工作。查处价格与收费违法案件要做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。并实行重大案件集体审理制，重大案件应当提交本级物价部门案件审理委员会集体讨论决定。
各级物价部门的价格监督检查机构在价格监督检查中发现的本级或下级物价部门制定的规范性文件有不符合法律、法规、规章规定的，应将情况告知同级物价部门的负责法制工作的机构。
（三）加强行政复议和行政诉讼应诉工作。要高度重视行政复议法的贯彻落实，在实践中不断完善行政复议制度，切实做到有错必纠。
第十四条完善价格依法行政、廉政勤政的外部监督机制，促使依法行政工作水平的提高。
（一）实行定期报告制度。各级物价部门应定期向本级人民政府和上级物价部门报告工作，并加强同本级人大、政协、纪检、监察、审计等有关部门的联系，及时通报有关工作情况，自觉地接受同级党委、政府和人民群众的监督。
（二）建立违法行政行为投诉举报制度。要重视群众对物价工作的意见和建议。要以对人民高度负责的态度对待群众的来信来访来电，认真处理群众来信来访来电，对群众反映的情况要及时、公正地处理。通过建立物价系统内部行政执法情况通报、警示、诫勉等制度，及时纠正和查处各种违法或不当的行政行为。各级物价部门要指定法制或监察内设机构负责受理社会对物价部门违法行政行为的投诉举报，并将违法行政投诉举报电话向社会公布。
（三）实行廉政勤政监督员制度。各级物价部门可以根据本地实际情况建立廉政勤政监督员制度，从当地人大、政协、法制、经济、纪检、监察、工会等部门中聘请廉政勤政监督员若干名，对物价部门廉政、勤政情况进行监督，促进物价部门的廉洁高效，确保依法行政、廉政建设各项措施、制度的贯彻落实。
（四）建立行政执法公示制度，实行政务公开。凡涉及人民群众的规章制度，办事标准、要求、方法、程序等要明确公布，并设投诉箱、投诉电话，向社会承诺，公开接受社会监督。
（五）实行规范性文件公布制度。制定的具有普遍约束力的规范性文件应通过新闻媒体、《物价公报》、互联网等途径向社会公布。要加强对规范性文件的清理工作，凡与新出台的法律、法规、规章有相抵触或与社会发展、市场经济要求不相适应的规范性文件，应及时进行修改或废止。规范性文件部分条款被修改的，必须全文公布新的规范性文件。确定为废止的规范性文件也应将文件的名称、制定文件的机关、时间与文号向社会公布，便于群众监督。
第十五条各级物价部门要全面实施党风廉政建设责任制。
（一）要根据中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，结合本单位的实际，制定实施办法。要将责任制进行分解，逐级签订责任状，落实责任。
（二）要制定党风廉政建设责任制考核办法，加强对党风廉政建设责任制落实情况的督促检查。
（三）要积极开展内容丰富、形式多样的党风廉政建设教育活动，寓教育于活动之中，提高学习、教育效果。
（四）各级物价部门的领导干部以及内设机构正副职要建立《廉政卷宗》，加强对干部廉政资料的收集。

第三章 监督及责任追究制度

第十六条各级物价部门要加强对本单位、当地政府及部门的批费、批价行为的检查和督促。
检查督促中发现的违反规定批费批价的行为，按下列要求进行纠正：
（一）属本级物价部门行为的，自行纠正；
（二）属本地同级其他部门行为的，应责令其限期改正；
（三）属当地政府行为的，将情况向政府反映，建议政府予以纠正，并将情况向省物价局反映。
第十七条省、地级以上市物价部门要加强对下级物价部门以及其他政府部门批费、批价行为的检查、监督。在检查监督中发现的违反规定批费批价的行为，按下列规定进行纠正：
（一）属下级物价部门行为的，应责令限期改正，并在物价系统中予以通报，必要时还可以将有关情况向当地政府通报；
（二）属政府行为的，上级物价部门可以将有关情况向同级政府反映。
第十八条加强对违反依法行政规定个人责任的追究。
（一）实施依法行政首长负责制。凡是发生违反规定批费批价行为的，该物价部门的行政首长均应负领导责任。受到上级有关部门通报批评的，该物价部门的行政首长当年年终考核不能评为优秀。情节严重的，由上级物价部门向当地政府通报，建议给予相应的行政处分。
（二）各级物价部门对本单位违反依法行政规定的直接责任人和处（科）室的负责人均应作出相应的处理，年终考核均不能评为优秀，两年内不能提拔职务。
第十九条下列行为属违反依法行政规定情节严重的行为：
（一）涉及贪污、受贿行为的；
（二）越权批费定价，上级物价部门指出后仍不改正或多次越权批费定价的；
（三）情节恶劣，涉及面广，群众利益受损较大的；
（四）利用收费公示，将违反规定自定的价格、收费公布的；
（五）其他情节严重行为。
各级物价部门对本单位出现以上行为的，必须进行严肃处理，必要时可将有关材料移交当地纪检、监察部门，建议由纪检、监察部门作出处理。
第二十条市、县物价部门出现第十九条第一款第（一）、（二）、（三）项行为，且领导负有主要责任的，省物价局在进行调查核实后将情况、材料移交纪检、监察部门，建议由纪检、监察部门对责任人给予行政处分。属第十九条第一款第（一）项的，应当移交检察机关，建议由检察机关依法追究当事人的刑事责任。属第十九条第一款第（四）项的，应自行纠正，上级物价部门也有权责令纠正，情节严重的，上级物价部门在物价系统内予以通报。

第四章 附则

第二十一条本暂行规定由广东省物价局负责解释。
第二十二条本暂行规定自2003年1月1日起实行。