最高人民法院


最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知

法〔2008〕125号


各省、自治区、直辖市高级人民法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
党的十七大和十七届二中全会对加快推进以改善民生为重点的社会建设作出了重要部署。为贯彻党的十七大和十七届二中全会精神，充分发挥行政审判职能作用，为保障和改善民生提供有力的司法保障，现就有关问题通知如下：
一、统一思想，提高认识
党的十七大报告指出：社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这是我们党着眼于发展中国特色社会主义，推动科学发展，促进社会和谐，实现全面建设小康社会奋斗目标作出的重要决策和部署。行政审判与保障民生关系最为紧密、最为直接。行政审判工作搞得好不好，直接关系民生的保障和改善程度。各级人民法院要深刻领会、全面贯彻中央关于保障和改善民生的重要部署，牢固树立关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的意识，把司法为民和维护社会公平正义作为行政审判工作的出发点和落脚点，充分发挥行政审判保障和改善民生的重要职能作用。
二、公正审判，保障民生
各级人民法院要把保障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节，以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实维护好、实现好、发展好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
一是要依法受理和审理好与民生密切相关的行政案件。当前，要审理好涉及居民收入分配的行政案件，切实保障城乡居民收入权益，推动形成合理的收入分配制度；审理好涉及社会保障类的行政案件，切实保障人民群众的基本养老、基本医疗保险、最低生活保障费等合法权益；审理好涉及基本医疗卫生类行政案件，切实保障人民群众身体健康，推动公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品保障体系的完善和发展；审理好关乎人民群众切身利益的土地征收、房屋拆迁行政案件，公平保护被拆迁人的合法利益；审理好涉及受教育权的行政案件，维护教育公平，实现学有所教；审理好涉及劳动权益的行政案件，保障扩大就业的发展战略得到实施。
二是要坚持公正司法，努力实现公平正义。在社会转型时期，行政争议日渐增多，不少群众既对法院是否官官相护、能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼。各级人民法院要主动适应和不断满足人民群众的新要求、新期待，加大行政相对人诉权的保护力度，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人告状难的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，损害当事人利益的问题。对于违法或者显失公正的行政行为，要依法判决撤销、确认违法无效或者变更；对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的，要依法判决其在一定期限内履行。要努力做到五个确保：确保行政机关和行政相对人的平等法律地位；确保当事人受损害的合法权益得到恢复；确保违法的行政行为得到纠正或者受到否定性评价；确保当事人的真实意愿得到尊重；确保法律的权威得到维护。不仅在案件处理结果上实现司法公正，也要在审判活动中体现程序公正。
三是要切实提高审判效率，及时化解纠纷。人民群众不仅期盼司法公正，也期盼司法高效。各级人民法院要切实解决一些案件审判效率不高，审判周期过长，久拖不结、久拖不执的问题。
四是要妥善处理人民内部矛盾，促进官民和谐。要认真执行《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，依法探索行政案件处理新机制，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，建议由行政机关完善、改变违法或不当的行政行为，弥补行政相对人损失，允许行政相对人自愿撤诉，促进人民群众与行政机关的相互理解和信任。要努力做到六个善于：善于通过协调增加共识，求同存异；善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；善于寻找当事人双方利益的平衡点；善于利用现行体制提供的各种资源，特别是争取人大、党委的支持；善于兼顾国家、集体和个人之间的利益；善于寻找解决公权力纠纷的替代性方案。
五是要维护和支持行政机关旨在保障和改善民生的宏观调控措施和行政执法行为。对于各级政府和行政机关在食品安全、生产安全、生命健康、住房保障、国民教育、消费维权、环境保护、劳动保障等领域实施的保障和改善民生的宏观调控措施和合法的行政行为，要依法给予维护和支持。要妥善处理个人利益、公共利益、国家利益的关系，服务党和国家大局，维护社会安定团结。
六是要落实便民措施，方便群众诉讼。要加强诉讼过程中的释明、引导工作，使当事人知晓其诉讼权利、义务和诉讼流程。要尊重当事人的诉讼主体地位，体现司法的人文关怀。要加大司法救助力度，让有理有据的当事人既打得赢官司，也打得起官司。
三、加强调研，注重宣传
在认真抓好审判和执行工作的同时，各级人民法院要加强涉及民生行政案件的调查研究工作，不断总结审判经验，及时研究解决工作中存在的问题，准确把握法律、政策界限，严把案件审理的事实关、证据关、法律适用关和审判程序关，确保办案质量。对审判实践中遇到的新情况、新问题要及时提出对策和建议，不断提高审理涉及民生类行政案件的工作水平。各高级人民法院要加强对本辖区法院审理涉及民生类案件的监督和指导。对审判工作中遇到的新情况和政策法律适用问题及时进行调查研究，必要时报告最高人民法院。对审判活动中发现的行政机关在行政执法中存在的缺陷和漏洞，及时提出司法建议，帮助其改进和完善。要通过公开审判、公开宣判、庭审直播等形式，扩大审判的社会效果，增强人民群众对行政审判工作的理解和信任。要全面掌握本辖区法院审理民生类行政案件的工作情况，及时总结审判经验。最高人民法院将在今年适当时间选择具有典型意义和良好效果的保障民生方面的行政案件向社会公布，就涉及民生的行政案件的审理和执行工作进行专项通报和宣传。请各高级人民法院在2008年6月底之前，向最高人民法院报送本辖区法院审理的涉及民生的行政案件。每个高级人民法院至少报送一件。
特此通知。

二○○八年三月二十五日


国务院国有资产监督管理委员会


国务院国有资产监督管理委员会关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见

国资发改革[2004]232号


各中央企业：
　　近年来，一些中央企业通过清理整合所属企业，减少企业管理层次，优化了企业组织结构，取得了一定的成效和经验。但从整体看，中央企业管理层次过多仍是一个较为普遍的问题，致使一些企业机构臃肿，监督管理失控，决策效率低下，管理成本增加，影响竞争力的提高，甚至成为国有资产流失的重要原因。因此，清理整合所属企业，减少企业管理层次，调整内部组织结构，是中央企业提高资产质量和整体竞争力的迫切任务，是建立健全国有资产监督管理体系、确保出资人职责层层到位的重要措施。为进一步引导和推动中央企业做好此项工作，现提出以下指导意见。

　　一、工作原则
　　（一）提高核心竞争力。要有利于发挥中央企业的整体优势，推动企业按照市场导向的要求，集中优势资源和优良资产，做强做大主业，消除或避免不必要的内部竞争，提高企业经济效益和核心竞争力。
　　（二）优化组织结构。要有利于加强内部监管、提高决策效率、降低管理成本、规避财务风险，按照建立现代企业制度和现代产权制度的要求，构建适合本企业发展战略和业务结构要求、职能定位明确、运作高效的内部组织结构。
　　（三）依法规范操作。要严格执行有关政策法规，确保此项工作规范有序进行。其中涉及企业资本金变动、资产处置或归属调整、债权债务转移等问题，要依法征得有关利益方同意，按照有关规定履行审批程序，避免逃废债务，防止国有资产流失；涉及的所属企业为多元股东的，要依照有关法定程序办理。
　　（四）积极稳妥推进。要结合本企业的发展方向，针对存在的主要问题，采取积极有效措施加以解决。要正确处理整体利益与局部利益的关系，正确处理清理整合工作与正常生产经营的关系，正确处理清理整合工作与企业稳定的关系，深入细致地做好各项工作，维护企业和社会稳定。

　　二、工作目标
　　通过清理整合所属企业、减少企业管理层次，形成一批产权关系清晰、管理层次精简、组织结构合理、主业突出、竞争力强的大公司大企业集团。争取在2005年年底前，原则上将中央企业的法人管理层次（指中央企业按资本纽带关系自上而下与各法人单位之间形成的管理层次）基本控制在三层以内。其中，对规模较小的中央企业，法人管理层次应基本控制在两层以内；规模特大的中央企业、属特殊性行业或有其他特殊情况的，法人管理层次可适当放宽，但一般不超过四层。法人管理层次的第一层指中央企业（或集团母公司）；第二层指第一层所投资的全资、控股（含相对控股，下同）的法人单位（包括企业或事业单位，下同）；依此类推。企业为上市在境外注册的“壳公司”（本身没有经营职能和业务、只起持股作用）不计入法人管理层次。非法人管理层次（指中央企业按管理从属关系自上而下与各非法人单位之间形成的管理层次）也要根据企业实际情况，参照本意见尽量减少。中央企业二层及以下企业的联营、参股企业参照本意见执行。

　　三、工作措施和途径
　　（一）对三层以下符合主业发展方向和企业总体发展战略要求，并具有较强竞争力的企业，可通过无偿划转、产权转让等方式提升其管理层次。
　　（二）对所属企业中的非主业企业以及经营状况较差、管理不善、负债率高、投资回报低的主业企业，可通过无偿划转、改制、出售、解散或实施破产等方式清理或退出；因债务、担保等原因难以注销或实施破产的，可先歇业，避免产生更大的资产损失。
　　（三）对所属企业中经营业务雷同、存在不必要竞争的企业，可通过合并等方式整合，推进所属企业的专业化，实现规模效益。
　　（四）中央企业控股的上市公司直接或间接控股三层以下多个规模较小的上市公司的，应根据企业总体发展战略和市场状况，按照证券市场有关规定逐步整合。
　　（五）除境内外上市、对外合作等特殊情况外，原则上中央企业二层及二层以下不再保留“壳公司”，可视实际情况将其实体化、合并、注销、改造为事业部或分公司。
　　（六）对挂靠在所属企业、没有资本纽带关系的企业或单位，应解除挂靠关系，其中因生产经营需要确立长期合作或委托经营等关系的，可按市场化原则依法签订协议。
　　（七）需要清理整合的所属企业数量较多、资产量较大时，可将具备条件的某所属企业改造为（或新设）资产经营公司或专门机构，统一负责实施清理整合工作，处置相关资产。
　　（八）要从严控制新设三层企业，原则上不设四层企业，从源头上避免企业管理层次增多。特殊情况确需设立的，应进行必要的分析或论证，严格履行决策程序，并采取相应措施确保管理和控制到位。要通过法定程序使三层及以下企业原则上不再具有对外投资功能。中央企业所属的非法人单位不得再对外投资。

　　四、所属企业（包括国有产权）退出的处理
　　（一）对可利用主辅分离、辅业改制政策退出的所属企业，要按照原国家经贸委等八部门《印发〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（国经贸企改[2002]859号）等文件要求执行。
　　（二）积极鼓励中央企业之间进行资产重组。某中央企业非主业资产符合另一中央企业主业发展需要的，双方可协商，通过收购、资产（股权）置换、互相持股、无偿划转等方式进行重组，并按照有关规定履行审批程序。中央企业与地方国有企业之间也可进行此类资产重组。
　　（三）对非主业的所属企业，可采取出售、转让等方式退出。出售、转让要严格按照《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）执行。
　　（四）对拟通过破产形式退出的所属企业，可依法破产；符合国家政策性关闭破产条件的，可按照国家有关要求申请列入政策性关闭破产计划。
　　（五）对应当退出但目前暂不具备条件退出的所属企业，可通过减少所持股权、不再增加投资、委托经营、租赁、承包等方式逐步退出；也可暂由该中央企业或其他中央企业的资产经营公司或机构集中管理，逐步清理、退出。

　　五、组织实施
　　（一）做好基础性工作。中央企业要在清产核资的基础上，理清所属企业的数目、产权关系、资产状况、经营状况、人员状况等，做到摸清家底、掌握情况、明确难点、有的放矢。
　　（二）认真制订方案。中央企业要根据本意见的要求进行自查，基本实现工作目标的，将完成情况报国资委；尚未实现工作目标的，要尽快研究制订方案，认真分析现状和问题，提出工作的目标、步骤、时限、范围和措施。
　　（三）有关政策处理。此项工作涉及的土地、房屋等权属转移，可依照有关规定享受相应的契税等减免政策；涉及不良资产和呆坏帐核销的，可按国资委有关清产核资的规定并经国资委审核批准后予以核销。
　　（四）加强组织领导。此项工作涉及面广，情况复杂，中央企业领导班子要予以高度重视，切实加强领导，统一组织实施。工作中的困难和问题以及取得的经验和成绩，及时报国资委，国资委将予以协调和经验总结、推广。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年六月十二日